Forschungsprojekt

Bearbeitung: Dr. Henning Füller

Zeitraum: 2010 - 2013

Megastädte des globalen Südens werden zunehmend als Risikoräume, d.h. als Orte, die besonders durch globale soziale und ökologische Entwicklungen getroffene sind, aber auch als Entstehungsorte globaler Bedrohungen wahrgenommen. Parallel findet eine Ausweitung des Sicherheitsbegriffs der Internationalen Beziehungen statt. Unter anderem Gesundheitspolitik wird seit kurzem unter dem Schlagwort der Human Security zu einem Gegenstand der Sicherheitspolitik. In der Verschneidung dieser beiden Beobachtungen zielt das Forschungsvorhaben auf das Problemfeld der Urban Health Governance in Megastädten. Mit Hilfe eines konstruktivistischen Ansatzes soll die Veränderung von Gesundheitspolitik „on the ground“ nachvollzogen werden. Die Arbeit analysiert die „Urban Health Governance“ mittels eines besonderen Fokus auf das politische Eigenleben der Dinge, d.h. den Realitäten, die ein Risikodenken, eine „Versicherheitlichung“ von Gesundheitspolitik und die eingesetzten Verfahren selbst schaffen.

1 Hintergrund - Megacities und Global Health

Das stetige Bevölkerungswachstum und die weiter zunehmende Landflucht in weiten Teilen der Erde führen zu einer fortgesetzten Verstädterung. Insbesondere für den globalen Süden lautet die einhellige Prognose: Megacities (Ehlers, 2009; Schwentker, 2006). Bis zum Jahr 2025 werden es 27 solcher Städte mit mehr als 10 Millionen Einwohnern sein, vorwiegend im globalen Süden (National Intelligence Council, 2000, S. 29). Eine Zukunftserwartung, die meist auch als Problembeschreibung gemeint ist (Heinrichs und Nuissl, 2007; Kraas, 2007; Mertins und Kraas, 2008; Münchener Rück, 2005). Ãœberwiegend wird das rapide Städtewachstum als Entstehung von Risikoräumen wahrgenommen. Demnach entstehen hier Orte, die besonders anfällig sind für ökologische Krisen, Orte mit extremer sozialer Polarisierung (vgl. Davis, 2004) und daraus resultierenden sozialen Spannungen, hoher Kriminalität und alltäglicher Gewalt.¹ Der erwartete globale Klimawandel bedeutet hier eine zusätzliche Verschärfung, da die meisten Megastädte als besonders anfällig für dessen Folgen gelten. Ãœberschwemmungen und der Anstieg des Meeresspiegels bedrohen Küstenstädte, Starkregen ist eine Gefahr für die an Hanglagen errichteten informellen Siedlungen, Dürren erschweren die bereits problematische Bereitstellung von sauberem Trinkwasser. Zudem wirken solche Umweltveränderungen teilweise als Push-Faktoren der Landflucht und veranlassen mehr Menschen zu einer Ãœbersiedelung in die Städte (Borsdorf und Coy, 2009). Die hohe Dynamik des Stadtwachstums wird noch verstärkt.² Die Bereitstellung entsprechender Infrastrukturen bspw. für Verkehr, Wasser- und Nahrungsversorgung ist damit bereits eine extreme Herausforderung, insbesondere aus westlicher Perspektive wird zudem ein Steuerungsdefizit, eine Ãœberforderung und Ineffizienz städtischer Verwaltung konstatiert (vgl. Mertins und Kraas, 2008). Zu den drängenden Problemen für die Bewohnerinnen und Bewohner so genannter Megastädte gehören nicht zuletzt Gesundheitsgefahren und Gesundheitsversorgung. Die Gesundheit wird durch Luftverschmutzung, unzureichendes Trinkwasser und mangelnde Ernährung angegriffen. Infektionskrankheiten wie Tuberkulose, Gelbfieber und Malaria können sich in den dicht bewohnten und medizinisch meist nicht ausreichend versorgten Städten besonders schnell verbreiten (Münchener Rück, 2005). Zuletzt im Zusammenhang mit der H1N1-Pandemie (Schweinegrippe) und zuvor mit SARS (Hooker, 2006) und H5N1 (Vogelgrippe) ist diese Problematik als globales Risiko thematisiert worden. Jenseits der spezifischen Problematik des rapiden Städtewachstums im globalen Süden lässt sich eine generelle Verschiebung der Debatte um öffentliche Gesundheit beobachten. Die Sorge um die Gesundheit der Weltbevölkerung ist nicht mehr nur eine (normative) Zielvorgabe der Entwicklungspolitik sondern wird zunehmend auch als ein Problem internationaler Sicherheitspolitik thematisiert. Sichtbar wird dies beispielsweise im Paradigma der „Human Security“, als ein Politikziel proklamiert etwa durch die UN (UN Commission on Human Security, 2003). Darin wird der internationale Sicherheitsbegriff über die klassische internationale (zwischenstaatliche) Sicherheitspolitik hinaus erweitert um Dimensionen, die das individuelle Wohlergehen und die Sicherheit der einzelnen Individuen umfassen, etwa Sicherheitsprobleme, die von Naturkatastrophen ausgehen. Im Zuge dessen kommt es auch zu einer Aufnahme von Gesundheitsrisiken in das Arsenal der Bedrohungsszenarien der Internationalen Beziehungen. Unterernährung, mangelnde medizinische Versorgung und Ausbrüche von Epidemien werden nun zunehmend auch als Bedrohungen der internationalen Sicherheitsarchitektur begriffen (Elbe, 2010 ; Fidler, 2004 ). Aus dieser Verschiebung resultiert ein neuartiges Politikfeld „Global Health“ jenseits der bisher überwiegend nationalstaatlich organisierten Gesundheitspolitik (Bashford, 2006 ; Ingram, 2008; Lakoff und Collier, 2008). Die Entstehung einer neue Politikarena, die einher geht mit einer veränderten Rationalität des Eingriffs (Diprose u. a., 2008; Lentzos, 2009) und der Einrichtung neuartiger Instrumente der Governance. Solche Governance-Instrumente sind beispielsweise das globale Netzwerk der Früherkennung lebensmittelbezogener Seuchen (PulseNet International), das Global Outbreak Alert and Response Network (GOARN) der WHO, oder das von kanadischen NGOs initiierte Global Public Health Intelligence Network (GPHIN) (Briggs und Nichter, 2009 ). In der Verschneidung dieser beiden Beobachtungen, einer zunehmenden Thematisierung des Städtewachstums als Entstehung von Risikoräumen und dem Aufkommen einer „versicherheitlichten“ globalen Gesundheitspolitik ist das Forschungsprojekt am Institut für Geographie der Universität Erlangen - Nürnberg angesiedelt. Ausgangshypothese ist, dass sich die als Sicherheitspolitik artikulierte Gesundheitspolitik besonders in den so genannten Megacities niederschlägt und dort die als drängend begriffenen Probleme beeinflusst, die zu ergreifenden Maßnahmen diktiert und damit schließlich zu einer veränderten Situation für die Menschen vor Ort führt. Zu prüfen ist insbesondere, welche Ein- und Ausschlüsse das so veränderte Feld der städtischen Gesundheitspolitik produziert. Trotz einer wachsenden Bedeutung der Stadt als Schauplatz, Aushandlungs- und Präventionsfeld etwa von globalen Epidemien sind konkrete Forschungen zur Urban Health Governance, bis auf wenige Ausnahmen (Brown, 2009; Keil und Harris, 2007), bisher kaum unternommen. Megastädte bilden als „Laboratorien der Zukunft“ (Megacities - global urbanisation and informal processes) einen besonders interessanten Untersuchungsgegenstand für diese Thematik. Für die Untersuchungsebene Stadt spricht auch, dass hier die Auswirkungen der in der Literatur bereits gut dokumentierten Paradigmenwechsel „Global Health“ einerseits und einer Politik der „risk governance“ andererseits konkret zum Ausdruck kommen. Die Bedeutung dieser Entwicklungen für die Menschen vor Ort lässt sich hier gut nachzeichnen.

1.1 Ansatz der Untersuchung

Das Forschungsprojekt setzt mit einer Fallstudie zu Veränderungen der Urban Health Governance in der Metropolregion Hong Kong - Shenzhen im Nachgang der SARS-Epidemie an. Hong Kong ist im Unterschied zu vielen Städten des globalen Südens als eine zentrale Schaltstelle in die Weltwirtschaft integriert (Breitung, 2006). Unter anderem dadurch fällt die Stadt zunächst aus dem Kreis der Städte, die bei der Problembeschreibung Megastadt zuvorderst genannt werden. Zugleich erfährt die Metropolregion gerade in den letzten Jahren ein rapides Bevölkerungswachstum vor allem durch undokumentierte Migration von dem chinesischen Festland. Das formale Kriterium einer Megastadt, d.h. mehr als 10 Millionen Einwohner erfüllt die Metropolregion mit geschätzten 15 Millionen Einwohnern leicht. Die SARS-Krise von 2003 bedeutete eine weltweite Aufmerksamkeit für die Problematik von Infektionskrankheiten unter Bedingungen fortgeschrittener Globalisierung (Davies, 2008). Besonders in Hong Kong führte der Virus zu einem mehrmonatigen Ausnahmezustand und war Auslöser einer Reihe von Maßnahmen städtischer Gesundheits- und Sicherheitspolitik (Roloff, 2007). Neben Toronto, wo die SARS-Krise ebenfalls besonders prägnant zum Ausdruck kam mit entsprechender politischer Reaktion (Ali und Keil, 2006), ist das Fallbeispiel der erste Testfall für die Bewältigung des erst jüngst reartikulierten Risikofeldes Pandemie. Interviews, die Aufarbeitung grauer Literatur und Pressedokumente bilden das empirische Material zum Nachvollzug der Entwicklung vor Ort im Zeitraum seit 2003. Gemäß der beobachteten globalen Verschränkung im Politikfeld Gesundheit sollen ausgehend davon jedoch explizit mögliche Verbindungen zu Entscheidungen auf anderen Maßstabsebenen gesucht werden. Veröffentlichungen und Maßnahmen etwa der WHO, nationaler und internationaler NGO’s, etc. sind entsprechend ebenfalls in den Korpus aufzunehmen. Leitlinie für die Bearbeitung der Empirie ist ein topologischer Ansatz jenseits einer einfachen Hierarchie der politischen Maßstabsebenen (Ali, 2008 ). Vielmehr geht es darum, die relevante Bezugsebene von Gesundheitspolitik nicht im Vorfeld als städtisch bzw. national oder global vorauszusetzen, sondern gerade den Prozess der Herausbildung dieses Gegenstandes nachzuzeichnen. Die Metapher der Topologie lenkt dabei den Blick auf die vielfältigen Vernetzungen und Verbindungen, die den Gegenstand Urban Health Governance konstituieren: sowohl lokale als auch globale Entscheidungen, Bedingungen und Prozesse; sowohl politische als auch biologische Tatbestände (Braun, 2008).

1.2 Konzeptionelles Werkzeug und Leitfragen

Konzeptionell unternimmt das Forschungsprojekt einen konstruktivistischen Zugriff auf das Themenfeld Megastädte – Gesundheit – Risiko. Ein wachsender Kanon von Forschungen analysiert unter Rückgriff auf die Arbeiten von Michel Foucault Risiken als soziale Konstruktion und thematisiert das Aufkommen eines Risiko-Denkens als eine spezifische politische Technologie (Ewald, 1993; Lobo-Guerrero, 2010; O’Malley, 2000). Eine ähnliche Stoßrichtung findet sich in der jüngeren konstruktivistischen Wissenssoziologie, die jenseits der Gegenüberstellung von Natur und Gesellschaft das politische Eigenleben von Wissensformationen und -techniken betont (Latour, 1993, 2005). Vor diesem doppelten theoretischen Hintergrund soll die epistemologische Ambiguität des Risikobegriffs ins Zentrum des Forschungsprojekts gestellt werden. Risiken sind demnach keine beliebigen sozialen Konstruktionen aber zugleich auch keine einfachen Naturgegebenheiten, sondern machtvolle Bedeutungskonstrukte im Spannungsfeld Mensch-Umwelt (Wynne, 2002). Die Analyse zielt somit darauf, Urban Health Governance entlang ihrer Problematisierungen zu befragen, d.h. in welcher Weise und über welche Techniken und Praktiken Gesundheit zu einem bearbeitbaren Gegenstand der Stadtpolitik wird.³ Für das Forschungsprojekt ergeben sich daher folgende Leitfragen:

• Wie hat sich die Problematisierung städtischer Gesundheitspolitik in Hong Kong seit der SARS-Krise verändert?
• Welche Einrichtungen und Verfahren bringen den Gegenstand Urban Health Governance konkret hervor?
• Welche Wechselwirkungen lassen sich aufzeigen zu übergreifenden Diskursen wie Risikoraum Megastadt und Global Health?
• Wie erfahren die Menschen vor Ort die derart vorgenommene Fixierung städtischer Gesundheitspolitik?

Fußnoten

¹ So finanzieren derzeit sowohl das Bundesministerium für Bildung und Forschung (Projekt Emerging Megacities), die Deutsche Forschungsgemeinschaft (Projekt Megacities Megachallenges) als auch die Helmholtz Gemeinschaft (Projekt Risk Habitat Megacity) groß angelegte Verbundforschungen, welche die zukünftigen Dynamiken in Megastädten als Risiken konzipieren, greif- und bearbeitbar machen sollen.
² So ziehen Liotta und Miskel folgenden Vergleich: „To put this in relative terms, if New York City were to have grown at an equivalent rate as Dhaka, its population in 2015 would be 684 million.“ 2009, S. 650.
³ Einen ähnlichen Ansatz propagieren Stephen Collier, Andrew Lakoff und Paul Rabinow für die Analyse des Gegenstandes Biosicherheit (Collier, Lakoff und Rabinow, 2004).

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